נייר עמדה - שקיפות הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית

נייר עמדה: שקיפות הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית.

רקע:

ביום 2.2.16 ייערך דיון בוועדה המיוחדת ליישום הנגשת המידע הממשלתי ועקרונות שקיפותו לציבור (“וועדת השקיפות”) בראשות ח”כ סתיו שפיר, שיעסוק בנושא “שקיפות הסכמים קואליציוניים בעלי משמעות תקציבית”. זהו דיון המשך לדיון קודם שנערך בנושא ביום 28.10.2015. הדיון יעסוק, בין השאר, ביישום ההסכמים הפוליטיים בעלי משמעות תקציבית שפורסמו במסמך ביום 15.11.2015, לקראת אישור תקציב 2015-16. מסמך זה פורסם על ידי משרד האוצר, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, והוא כולל את רשימת ההסכמות בעל פה של משרד האוצר עם חברי כנסת או מפלגות להוספת סכומי כסף לסעיפים ספציפיים בתקציב המדינה. במהלך התקופה שלאחר פרסום המסמך חקרו מתנדבי פרוייקט “מפתח התקציב” של הסדנא לידע ציבורי את רשימת ההסכמים, במטרה לזהות את הגופים שעתידים ליהנות מאותם הסכמים. כספים המועברים לגופים פרטיים במסגרת הסכמים ספציפיים בין חברי כנסת מעלים חשד לשיקולים פסולים ולקיומו של מנגנון שוחד פוליטי. במילים אחרות - החשש הוא כי חברי הכנסת מונעים על ידי הרצון להעביר כספים לגופים ספציפיים, כחלק מיחסים של קח ותן (בין אם מדובר בטובת הנאה אישית או פוליטית). במקרים מסוימים אף עשוי לעלות חשד להיבטים פליליים. לכן, אנחנו סבורים שחשוב להעמיד בפני הציבור את המידע המלא בנוגע לאותם הסכמים. בהתאם לכך, בעת אישור ההסכמים יש להעמיד בפני הציבור את המידע וההערכות אודות הגופים הפרטיים שעשויים ליהנות מהם, ולאחר יישומם, יש להציג את הפרטים הספציפיים ביחס לגופים הפרטיים שנהנו מהם בפועל. שקיפות המידע ביחס להסכמים הפוליטיים היא הכרחית על מנת לקיים דיון ציבורי בנוגע לשיקולים העומדים בבסיס ההסכמים, תחילה בעת הבאתם לאישור הכנסת, ולאחר מכן בפיקוח על תקצוב גופים פרטיים מתוקף אותם הסכמים. זאת, מעבר לצורך הכללי בשקיפות תקציבית ביחס לכל הפעילויות התקציביות, דבר שהוא בגדר המובן מאליו. על מנת לזהות את הגופים הספציפיים הנהנים מההסכמים הפוליטיים שנערכו, פנו מתנדבי “מפתח התקציב” למשרד האוצר בבקשה לקבל פירוט של כל ההסכמים ברמת התקנה התקציבית, שהיא הרמה המפורטת ביותר של התקציב ונרשמת ב 8 ספרות. יצוין כי במסמך המקורי דווחו ההסכמים ברמת התכנית (6 ספרות), רמת פירוט נמוכה יותר שאיננה מאפשרת לזהות בצורה מדויקת את הגופים המוטבים. משרד האוצר פירסם לבקשתנו את הנתונים בפורמט דיגיטלי. בעזרת הנתונים על התקנות התקציביות, ניתחו מתנדבי מפתח התקציב את ההסכמים הפוליטיים השונים, והיישום שלהם ביחס לשנת 2015 (שנסתיימה) והם מסוכמים במסמך נפרד.

ממצאי הסדנא לידע ציבורי:

1. מתוך 84 הסכמים פוליטיים שצוינו במסמך, 62 הסכמים כוללים תקצוב בשנת התקציב 2015. אולם, מתוכם רק לגבי 17 הסכמים, ניתן היה לזהות מיהם הגופים שנהנו מן ההסכמים (כלומר - גופים שהועברו אליהם בפועל כספי תמיכות בשנת 2015). פירוט של הסכמים אלה נמצא בטבלה בסוף המסמך.

2. ביחס לשאר ההסכמים (סה”כ 45) לא ניתן לדעת בשלב זה לאן הועברו בפועל הכספים מתוך התקנות הרלוונטיות, בין אם משום שלא קיים מידע על מענקי תמיכות שהועברו בפועל, או משום שמדובר בתקנות שעניינן רכש (התקשרויות) שלגביהן לא מתפרסם כיום מידע המאפשר לציבור לדעת מי הנהנים. מצב זה לדעתנו איננו סביר ואיננו מאפשר לקיים דיון ציבורי בעניינם.

3. בפרסום של משרד האוצר מיום 15.11.2015 צוין כי לגבי חלק מאותם הסכמים (המופיעים בטבלה 2 במסמך המקורי, ומודגשים בטבלה שבסוף המסמך) נדרשת בדיקה משפטית נוספת לפני אישורם משום שהם מיועדים לגופים ספציפיים. במקרה זה, הנחיות היועמ”ש לממשלה קובעות כי הסכם זה מותר רק אם מדובר “בהקצאה גופים ציבוריים בעלי היבטים מיוחדים שהם ורק הם יכולים לספק את הייעוד העומד בבסיס ההקצאה התקציבית הלגיטימית… הקצאה כזו תחויב בחוות דעת משפטית מקדימה.” חוות דעת משפטיות כאמור לא פורסמו לציבור. הצורך בבדיקה בולט במיוחד ביחס להעברת הכספים לעמותת “לאורו נלך”, במסגרת ההסכם עם ח”כ מיקי זוהר.

4. בחלק מן ההסכמים מצאנו כי למרות שצויין נושא כללי, המיטיב לכאורה עם כלל הציבור, הכספים הועברו ברובם לסקטור ספציפי. לדוגמא: מרבית הכספים במסגרת ההסכם של ח”כ בצלאל סמוטריץ’ בעניין “חידוש מבנים במערכת החינוך” הועברו בפועל לתמיכות יישובים ביהודה ושומרון; במסגרת ההסכם של ח”כ מיכל בירן שעסק ב”קבוצות של בוגרי תנועות הנוער אשר פעולות במערכת החינוך”, הכספים יועדו בסופו של דבר לבוגרי תנועות הנוער העובד, מחנות העולים והשומר הצעיר. העברות אלה מעוררות קושי, לאור הנחיית היועמ”ש לממשלה הקובעת כי “הסכם פוליטי, בעיקר הסכם בעל משמעות תקציבית, אינו יכול לכרוך טובת הנאה אישית למתקשר, למפלגה או לגוף אותו הוא מייצג. הסכם פוליטי בעל משמעות תקציבית הוא הסכם לגיטימי כל עוד הוא עוסק בתמיכה במפעלים המיטיבים עם הציבור הרחב”, להבדיל מהסכם הקובע את זהות המוטב.”

5. ב12 מקרים מצאנו שלא הייתה התאמה בין הסעיף התקציבי שצויין במסמך שהובא לאישור הכנסת לבין הסעיף שצוין במסמך שפורסם מאוחר יותר לבקשת הסדנא ברמת התקנה התקציבית , וזאת ללא כל הסבר. כלומר, לאחר שניתן אישור של חברי הכנסת להסכמים, סעיפים שונו, וזאת מבלי לעדכן את חברי הכנסת. יש לפרסם הבהרות ביחס לשינוי הסעיפים התקציביים, ויש לדרוש לעתיד כי בכל מקרה של שינוי הסעיפים, יש לעדכן את חברי הכנסת והציבור.

6. ב30 מקרים התקנה התקציבית שצוינה כלל לא הייתה מתוקצבת בבסיס התקציב. כלומר, ההסכם התייחס לכאורה לתקנה שאין לה תקציב מתוכנן. יש לקבל הבהרות ביחס לתקנות אלו, והאם נוספו להם תקציבים במהלך ביצוע התקציב.

7. המידע התקציבי שהובא בפני חברי הכנסת בעת אישור ההסכמים הפוליטיים היה מפורט ברמת התוכנית (6 ספרות), ולכן לחברי הכנסת לא הייתה כל יכולת אפקטיבית לפקח על אותם הסכמים בעת אישורם. דבר זה מסכל בפועל את כל מטרת הנוהל. הניתוח שביצעה הסדנא לידע ציבורי התאפשר רק לאחר קבלת מידע משלים ממשרד האוצר, שלקחה כחודש.

המלצות

על מנת לאפשר לחברי הכנסת ולציבור לפקח באופן אפקטיבי על ביצוע הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית, ולוודא כי הם אינם מכוונים להיטיב בפועל עם גופים ספציפיים, באופן לא לגיטימי, אנחנו מציעים כי בעתיד, בהבאת הסכמים פוליטיים לאישור הכנסת - יציגו משרדי הממשלה בפני חברי הכנסת את המידע הבא:

• רשימת הגופים המרכזיים שהועבר אליהם כסף מהתקנות המופיעות בהסכמים הפוליטיים בשנים קודמות
• מבחני התמיכות בתקנות המופיעות בהסכמים הפוליטיים (ככל שמדובר בתקנה של תמיכות).
• פרטי התקשרויות בתוקף, במסגרת התקנות הרלוונטיות, לרבות תקופת ההתקשרות, היקף ההתקשרות, פרטי הספקים, ומסמכי ההתקשרות (ככל שמדובר בתקנה של רכש). . כמו כן, בעת הבאת ההסכמים לאישור הכנסת יש לפרסם אותם כאשר הם מפורטים ברמת התקנה התקציבית (8 ספרות).

פרסום מידע זה יסייע להגשים את התכלית של הנחיית היועץ המשפטי לממשלה. אנחנו מציעים כי היועץ המשפטי לממשלה ישקול לתקן את הנחיה 1.801 בהתאם.

הסכמים פוליטיים אשר ניתן היה לזהות את הגורמים שנהנו מהם בשנת התקציב 2015