נייר עמדה - יישום נוהל פרסום התקשרויות הממשלה

מוגש לוועדה המיוחדת ליישום הנגשת המידע הממשלתי ועקרונות שקיפותו לציבור.‎

רקע:

ב 15 לדצמבר 2015, פרסמה היחידה הממשלתית לחופש המידע את נוהל פרסום התקשרויות הממשלה. נוהל זה בא על רקע דרישה ציבורית גוברת לשקיפות ממשלתית בנוגע להתקשרויות שגופים שלטוניים מקיימים עם גופים פרטיים ובקשות חופש מידע רבות שהגישה התנועה לחופש מידע בתחום זה.

הנוהל גובש בשיתוף עם החשבת הכללית במשרד האוצר ולאחר תהליך התייעצות עם הציבור במסגרתו אף הסדנא לידע ציבורי העירה הערותיה לטיוטת הנוהל בטרם גובש הנוסח הסופי.

על חשיבות הנוהל

על חשיבות השקיפות כמכשיר להגברת אחריותיות ממשלתית, יעילות שלטונית ומעורבות אזרחית אין צורך להכביר מילים. לפרסום שוטף ואמין של התקשרויות הממשלה נודעת חשיבות מכרעת בהשגת מטרות אלה, שכן רכש ממשלתי הוא אחד האמצעיים המרכזיים העומדים לרשות השלטון לצורך מימוש מדיניותו, והוא גם, לצערנו, זירה שבה לעיתים מתרחשים אי סדרים.

פרסום הנוהל הוא לכן יוזמה שיש לברך עליה ובהקשר זה יש לציין לשבח את החשבת הכללית במשרד האוצר ואת ראשת היחידה לחופש המידע במשרד המשפטים על המעשה החשוב. זוהי לא פחות ממהפכה בתחום השקיפות הממשלתית.

עם זאת, חשוב להדגיש כי מבחנו האמיתי של הנוהל ביישומו. ללא יישום מלא, עיתי ואיכותי של ההנחיות שנקבעו בנוהל, הוא יהפוך לאות מתה, כפי שקרה להחלטת הממשלה 1116 בדבר “פרסום היתרים ומסמכי התקשרות בין רשויות המדינה לגופים פרטיים” אשר בפועל אינה מיושמת.

יישום הנוהל הלכה למעשה

1. מרבית משרדי הממשלה לא פרסמו דוחות התקשרות: נכון ליום 11.03.16 הגופים הבאים פרסמו באתר היחידה הממשלתית לחופש המידע את דו”ח ההתקשרויות לשנת 2015. נדרש מנגנון מעקב ואכיפה שיבטיח כי הנוהל מיושם וכי כל משרדי הממשלה, יחידות הסמך ושאר הרשויות עליהם חל הנוהל אכן מפרסמים את הדוחות במלואם ובמועד.

2. מומלץ לפרסם את הדוחות במקום אחד מרכזי ובפורמט שיאפשר למשוך את הדוחות בקלות. כיום, דוחות ההתקשרויות מפורסמים באתר היחידה לחופש המידע תחת מאגר התשובות ועל מנת לאתרם יש לבצע חיפוש במאגר. בשל מרכזיותם וחשיבותם של המאגרים אנו ממליצים לפרסמם באתר data.gov.il, או למצער, לפתוח דף נפרד באתר חופש המידע לכל מועד דיווח, אשר בו ירוכזו הדיווחים של אותו מועד (שנת 2015, רבעון ראשון 2016 וכך הלאה).

3. איכות המידע המתפרסם:

3.1 קוד ספק איננו מספר ספק: הדוח כולל שדה” קוד ספק”, שהוא שדה פנימי של מערכת מרכב”ה הממשלתית. קוד זה שונה ממספר רישום הספק הניתן על ידי רשם התאגידים, שהוא המזהה הרלבנטי לציבור, אשר אינו מכיר ואינו צריך להכיר את מספרי הקוד הפנימיים של המערכות הממשלתיות. דבר זה מקשה על זיהוי ודאי של הספק המדווח בדוח, או אף על הצלבת המידע המופיע בדוח עם מידע שנמצא במערכות אחרות, כגון מערכת מנו”ף ופורטל התמיכות הממשלתי.

ניתן לפתור זאת על ידי הוספת שדה מספר התאגיד בדוחות, או לחילופין, לפרסם יחד עם דוחות ההתקשרות טבלת המרה המשייכת כל קוד ספק במרכב”ה למספר תאגיד רשום.

3.2 הדיווח על מספר הפרסום במנו”ף הוא חלקי בלבד:

על פי תקנות חובת המכרזים, כל ההתקשרויות במכרז וההתקשרויות בפטור (למעט התקשרויות בפטור בעילה של סכום הנמוך מ 50,000 ש”ח) צריכות להתפרסם באתר מינהל הרכש הממשלתי, ולכן אמור להיות להן מספר פרסום במנו”ף (שהוא מספר בן 6 ספרות). דיווח מספר הפרסום במנו”ף הוא קריטי כאשר מבקשים להצליב בין המידע בדוחות לבין המידע המפורסם באתר מינהל הרכש הממשלתי.

אולם, מצאנו שבלמעלה מ- 1,500 רשומות של מכרזים ופטורים ממכרז (שאינן בעילה של מתחת ל50,000 ש”ח) לא מילאו המשרדים את מספר הפרסום במנו”ף. במקום זאת, רשמו ערכים סתמיים, כגון: “1”, “1111”, “9999”, או שרשמו “אין מספר פניה במנו”ף”. במקרים שבהם חסר מספר פרסום במנו”ף אין ביכולתנו להצליב את ההתקשרויות למידע ממינהל הרכש הממשלתי, מה שמגביל את היכולת שלנו לנתח את המידע.

לדוגמא: התקשרות של משרד המשפטים עם חברת “היולט-פקרד (ישראל) בע”מ” לרכישת “שושים למערכת רימון” בסך 1,001,701.45 ש”ח בפטור ממכרז (תקנה 3ג - מימוש זכות ברירה). במספר הפרסום במנו”ף רשמו “99999” (מספר הזמנת רכש: 4501005287). ללא מספר הפרסום במנו”ף לא ניתן לקשר את ההתקשרות הזאת למידע הרלבנטי המופיע באתר מינהל הרכש.

3.3. דיווח על “אופן רכישה” - סיווג התקשרויות רבות בקטגוריות לא ברורות

במסגרת הנוהל חויבו המשרדים בין היתר לציין את “אופן הרכישה”, וזאת על מנת להבחין בין סוגים שונים של התקשרויות (למשל - מכרז מרכזי, מכרז פומבי רגיל, פטור ממכרז, התקשרות עם גופים ממשלתיים).

מצאנו כי ביותר מ 8,000 רשומות, בהיקף כולל של למעלה ממיליארד וחצי ש”ח, סיווגו המשרדים התקשרויות כ”אחר”, “לא בשימוש” או השאירו את השדה ריק. מאחר שהחוק מציין רשימה סגורה של אמצעים להתקשרות, קטגוריות אלו אינן ברורות.

למשל, שתי התקשרויות של משרד הכלכלה עם חברת “מ.א. נתנאל חברה לבנין ולעבודות ציבור” בסך כולל של 1,863,666 ש”ח סווגו כ”אחר”. הראשונה - התקשרות ל”שירותי ניקיון 1-12/2015 סלמה 53” בסך 1,341,690 ש”ח. השניה התקשרות ל”שירותי חניה סלמה 53 - 1-12/2015” בסך 521,976.93 ש”ח.

האם מדובר בהתקשרויות במסגרת מכרז או פטור ממכרז? וככל שמדובר בפטור ממכרז - באיזו עילה?

על מנת לפתור את הבעיות השונות באיכות הדיווח אנחנו ממליצים לעצב את מערכת הפקת הדו”חות באופן שימנע השארת שדות קריטיים כריקים או אי מילויים בצורה תקינה (למשל - על ידי בחירה מרשימה סגורה בשדה “אופן רכישה” והגבלה לרישום 6 ספרות בשדה “מספר פרסום במנו”ף”).

סיכום

נוהל פרסום התקשרויות מהווה מהפכה בתחום השקיפות הממשלתית ומספק מענה לדרישה גוברת מצד הציבור לדעת כיצד משרדי הממשלה עושים שימוש בכספי הציבור. זהו צעד מבורך שאין להפריז בחשיבותו בקידום מינהל תקין, יעילות מממשלתית ואחריותיות ציבורית.

עם זאת, בחינת יישום הנוהל מעלה כי מרבית משרדי הממשלה לא עמדו במשימה, ובניגוד לנהלים - לא פרסמו כלל דו”ח התקשרויות. כמו כן, מבחינה של המידע המפורסם, עולה כי איכות המידע אינה אחידה וכי יש צורך בשיפור אופן הפרסום על מנת להבטיח כי ניתן יהיה לנתחו ולהצליבו עם מקורות מידע נוספים.